FATF：美国在虚拟资产反评估上“大致合规”

反金融特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF）于2020年3月31日发布了对美国遵守其银行业规则的评估，根据2019年10月修订的关于新技术的建议15（INR.15）将美国虚拟资产反规则评为“大致合规”。

FATF 是西方七国为专门研究的危害、预防并协调反国际行动而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织，通过了联合国安全理事会第1617(2005)号决议，是目前世界上最具影响力的国际反和反恐融资领域最具权威性的国际组织之一。其制定的反四十项建议和反恐融资九项特别建议（简称 FATF 40+9项建议），是世界上反和反恐融资的最权威文件。目前全球共有38个国家和区域型组织加入，中国于2007年6月正式加入。

评估报告中有以下要点：

1) 美国在建议15上被评为“大致合规”。小缺陷在于，未将所有投资顾问纳入义务主体范围，也未明确要求金融机构应对新技术带来的风险。

2) 美国的各种法规组合未明确包括所有仅在美国注册但不从事任何涉及美国人士或美国关系的活动。

3) 按照《银行保密法》，美国大多数可兑换虚拟货币（CVC）交易商、发行方和其他类似实体被当作汇款公司（或货币服务企业）进行监管，但货币服务企业办理一次性交易的客户尽职调查起点金额较高，为3000美元（而不是FATF标准要求的1000美元），没有明显证据表明该领域的和恐怖融资风险较低。

4) 货币服务企业必须在金融犯罪执法网络（FinCEN）注册并每两年更新一次。

5) 货币服务企业必须在州一级获得许可，并在颁发许可证之前进行背景调查。

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6) 受证监会或商品期货交易委员会检查的可兑换虚拟货币提供商同样要接受适当的调查。

7) 美国的战略是检查所有纳入义务主体范围的金融机构，但未对风险较高的虚拟资产服务提供商作出具体规定，自2014年以来，所有注册的可兑换虚拟货币服务提供商中只有30%接受过检查，尚不完全清楚目前的方法是否足够风险为本。

新技术的建议15发布于2019年6月，建议阐明了FATF有关虚拟资产的国际标准修订，以及描述了各国和责任实体如何遵守FATF相关建议以防止虚拟资产被滥用于、恐怖融资和扩散融资。根据建议15，各国和金融机构应当识别、评估可能由下列情形带来的与恐怖融资风险：（a）开发新产品和新业务（包括新的交付机制）；（b）对新产品和现有产品应用新技术或正在研发的技术。金融机构应当在启用新产品、开展新业务以及应用新技术（或正在研发的技术）前进行风险评估，金融机构应采取适当措施管理和降低此类风险。对于虚拟资产服务提供商，为了管理和降低虚拟资产带来的风险，各国应确保其受到反与反恐怖融资监管，应当确保对其进行审批或登记注册，建立有效的体系以监控和确保其遵守 FATF 建议要求的相关措施。

评估报告与虚拟资产相关内容如下：

建议15 新技术（原被评为“大致合规”）

2019年10月，FATF对建议15的评估方法进行了修订，以反映FATF虚拟资产（VA）和虚拟资产服务提供商（VASP）的标准修订。

在第四轮互评估报告中，美国在建议15上被评为“大致合规”。小缺陷在于，未将所有投资顾问纳入义务主体范围，也未明确要求金融机构应对新技术带来的风险。

尽管仍有小缺陷（如未将所有投资顾问纳入义务主体范围），但美国通过以下行动达到或基本达到了建议15的大多数新增的评审标准：

美国主管部门理解并意识到虚拟资产带来的和恐怖融资风险。除成立各种特别行动组和工作组来审查风险外，他们对风险的理解也反映在《2018年国家风险评估报告》、《2018年国家恐怖融资风险评估报告》及《2018年打击恐怖主义和其他非法金融国家战略》中。

美国的各种法规组合可以涵盖FATF所定义的五类虚拟资产服务提供商，但尚未明确包括所有仅在美国注册的虚拟资产服务提供商（即该虚拟资产服务提供商不从事任何涉及美国人士或美国关系的活动）。

按照《银行保密法》，大多数可兑换虚拟货币（CVC）交易商、发行方和其他类似实体被当作汇款公司（或货币服务企业）进行监管，必须像货币服务企业那样执行反和反恐怖融资计划。此类货币服务企业必须制定、执行和维护有效反计划，该计划应当与货币服务企业所提供的金融服务的地点、规模、性质和数量所构成的风险相称。此外，对根据《美国联邦法规》第31编第10章的适用条款在证监会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）注册并受其监管或检查的银行和其他个人或实体，如其从事的交易以替代货币的价值计量，则应当遵守《银行保密法》的规定。然而，货币服务企业办理一次性交易的客户尽职调查起点金额为3000美元（而不是FATF标准要求的1000美元），但没有明显证据表明该领域的和恐怖融资风险较低。

货币服务企业必须在金融犯罪执法网络（FinCEN）注册并每两年更新一次。货币服务企业必须在州一级获得许可，并在颁发许可证之前进行背景调查。受证监会或商品期货交易委员会检查的可兑换虚拟货币提供商同样要接受适当的调查。

总的来说，FinCEN、证监会和商品期货交易委员会能够对包括无证经营可兑换虚拟货币在内的违规行为采取一系列相称和有劝诫性的处罚措施。即使是在FATF对建议15进行修订之前，美国主管部门也对无证经营的可兑换虚拟货币提供商采取了行动（如美国诉“电子黄金”和“自由储备”案）。

自2014年以来，国税局和FinCEN对包括发行方、交易量最大的一些交易商（美国主管部门在该领域评估的一个关键漏洞）、个人点对点交易商等在内的各类可兑换虚拟货币提供商进行了检查。美国的战略是检查所有纳入义务主体范围的金融机构，但未对风险较高的虚拟资产服务提供商作出具体规定，而它们大部分被涵盖在更广泛的货币服务企业制度项下。因此，尚不完全清楚目前的方法是否足够风险为本，特别是自2014年以来，所有注册的可兑换虚拟货币服务提供商中只有30%接受过检查。

过去几年，FinCEN、证监会和商品期货交易委员会发布了一系列指引。特别是FinCEN于2019年5月发布的指引很好地概述了美国可兑换虚拟货币提供商的现行制度和监管期望。

就司法协助（MLA）和国际合作而言，在第四轮互评估报告中，美国在建议37、38和39上被评为“大致合规”，在建议40上被评为“合规”，主要问题在于对双重犯罪要求的适用。金融监管机构（如证监会、商品期货交易委员会和FinCEN）具备与外国同行合作的法律依据（无论其性质或地位如何），特别是在反和反恐怖融资相关监管信息交流方面。然而，考虑到美国主管部门将可兑换虚拟货币视为一种可扣押和没收的资产形式，第四轮互评估报告中指出的差距并未缩小。

因此，美国在建议15上被维持在“大致合规”。

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